年金改革的最高指導原則/eaton

這是我最近公開發表的文章。

希望能為爭論不休的年金改革，提出一個簡單、公平的最高指導原則。
這個原則緣自於資產評價的公平價值概念，也能指出不正義的改革方案，從而讓大家心服口服，使爭議早早落幕。

http://www.thinkingtaiwan.com/content/4766
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年金改革的最高指導原則

年金問題大家已耳熟能詳。主計總處統計，2014年底各級政府潛藏負債18.0兆元，較前年底增加9095億元，四年增加5.0兆元，加上中央政府債務5兆4714億元，到現在合計數應超過25兆，該金額佔GDP約160%，跟希臘的170%相近。可怕的是，潛藏負債是現值，未來會一暝大一吋，而中央總稅收一年不到2兆元。

● 朝野的改革想法沒有明顯共識

政府財政惡化，目前的年金設計就是老鼠會，也就是經濟學上的龐氏騙局（Ponzi Scheme），更好笑的是，人人被強迫參加。破產後，排在後面的老鼠（年輕人）退休時根本拿不到錢。制度繼續下去，政府預算扣除必要社福、公務人員薪資及退撫金後所剩無幾，殭屍政府將難以照顧弱勢，社會將因此動盪不安。

對此，執政黨的立場曖昧不明，以拖待變。親民黨主席宋楚瑜表示「高薪退撫的人必須縮減金額，不是要你退休月領10多萬元吃香喝辣，退撫金能安穩過日就好，針對4大基金的改革刻不容緩」。〔1〕民進黨主席蔡英文則提出四點處理原則：採取漸進式的調整、簡化目前過於複雜分歧的制度、適當延後年金請領年齡、及逐步合理化年金的所得替代率；此外，各職業別、各年齡層國民應參與討論，形塑共同承擔的團結氣氛，並應找出團結社會的改革手段，克服政治人物的選票私心與畏難怕苦的心態。〔2〕

● 共同解決年金問題的方向是對的

筆者相當肯定宋主席及蔡主席的看法，特別是「各年齡層國民應參與討論，找出團結手段」。筆者兩年多前曾為文「尋找讓台灣民心相連的支點－從台北市的人行道地磚說起」，呼籲馬總統召開國是會議解決年金問題。

該文提到，馬總統為「曼德拉的故事－打不倒的勇者」一書的中文版序寫下一段話：「一個黑人總統穿著白人球隊的球衣一起為國家代表隊加油，在那個比賽上已經不分黑白與種族─這段歷史讓每一位看的人都會掉下眼淚，彰顯了一個族群融合的偉大過程。我提這個歷史也介紹這本書，希望大家都能學會釋出善意、跨越鴻溝。」〔3〕

很遺憾，筆者不知道，馬總統光說不練的苦衷是甚麼？

● 年金改革的最高指導原則

然而，共同討論的審議式民主不是沒有問題。由於過去保險費率嚴重不足，除非年金給付壓得很低，才不會破產，但要壓得很低，現實上不太可能，所以這場討論是場零和遊戲，參與者還包括未出生者。就算提議者必須説明道理，並提出足夠與適當的理由，但為維護自身利益，爭論不休在所難免。特別是，蔡主席提到「漸進、適當、逐步」原則，更為既得利益者創造利益保護空間，如此真的能扭轉「世代剝削」為「世代互助」的局面嗎？

因此，「找出團結社會的改革手段」是共同討論能否成功的關鍵，不然實務上難以取得共識。基於此，筆者提出一個年金改革的最高指導原則：

「以預期全體國民餘命的中位數為準，作為年金破產年限標準；意即若預期餘命的中位數為38年，年金的破產年限標準不能低於未來第38年。」〔4〕

理由是，全體國民餘命的中位數考量到所有國民的權益，就連來不及參與討論的未成年人也包括在內，而且每個人被關照的程度相同（取中位數代表一人一票），加上今年起國民平均壽命已經變動不大，「全體國民餘命的中位數」具有高度的可靠度及公平性。在這個最高指導原則下，所有偏離「破產年限標準」的改革方案都應被拒絕討論，如此可避免無謂的爭論，改革方案也容易形成社會共識。

這個最高指導原則也可以發現不正義。1998年諾貝爾經濟學獎得主Amartya Sen在他的名著The Idea of Justice提到，人類雖然沒有一個共同的正義觀，但不能排除用理性思考去擺脫價值、利益、習俗等束綁，從而在沒有放諸四海皆準的正義觀下，仍然能夠發現和糾正「不正義」的事物。〔5〕這場遊戲存在著破產年限，所以潛在的參與者其實包括未出生者，因此「全體國民餘命的中位數」已是最低的道德標準，如此正可以發現和糾正「不正義」的改革方案。

● 確保原則有效的配套措施

為了保障最高指導原則生效，還需要有幾項配套措施：

第一，每個年金都一體適用相同的破產年限標準，因為任一類年金破產，最終都要全民買單。

第二，政府對退休基金的提撥金額不得再提高，保證填補基金的財務缺口都不行，否則原則必然失效。軍保2019年提前破產，得適當填補財務缺口，使得破產年限與公教保險相同。

第三，為避免破產年限標準的計算被上下其手，所有的精算假設必須保守合理，並應公開接受公評，特別是人口統計、通膨率、基金收益率及折現率不容灌水。

第四，為了持續維持破產年限標準的有效性，未來立法時，應規定每隔一定年度（例如五年）重新計算一次，以保障尚未出生者的權益。

第五，透過專業人士組成委員會，依一定標準規範，圈選出適合比較的國家，然後採中位數或平均數的方式，擬制年金給付的各項規定，甚至可考量國情，酌予必要的專業調整，以供各界討論參考。

筆者曾多次為文呼籲，台灣的法規沒有比先進國家先進，證所稅、營所稅、綜所稅、營業稅、遺贈稅、房屋持有稅等何嘗不能如此進行，這樣不僅可以減少改革阻力，而且透過定期公開檢討，也可以維護相關法規的有效性。

有了最高指導原則與配套，未來討論時，只要有方案被提出，大家的口頭禪可以是：「安捏幾年破產？」（台語），如此這個久懸未決的問題，才有機會很快落幕，而且大家心服口服。

(作者為企業顧問，關心台灣弱勢及公義)

〔1〕宋楚瑜：再不改5年內希臘化，蘋果時報，2015年09月11日。
〔2〕年金改革4原則，蔡英文：選舉不會加碼年金，風傳媒，2015年10月1日。
〔3〕陳振東（童振東），尋找讓台灣民心相連的支點－從台北市的人行道地磚說起，想想論壇，2012年12月1日。
〔4〕筆者依2013年台灣各年齡層人口統計，推算中位數為38年。
〔5〕周保松，香港中文大學政政系副教授，糾正不正義的事物，《明報專訊》，2015年8月。